Onorevoli Colleghi! - La proposta di legge che si sottopone alla vostra attenzione, ripropone il lavoro svolto nel corso della XIV legislatura, che ha visto impegnato il primo firmatario, come relatore, per quasi tre anni su una materia che lo ha appassionato e che lo ha visto partecipe di numerosi confronti, sia in sede politica che nelle tantissime partecipazioni a convegni, tavole rotonde e forum con le categorie interessate e con gli imprenditori del settore.
In particolare, questa proposta di legge ripropone il testo unificato - che tiene conto anche degli emendamenti sui quali il Governo di allora, in sede di Comitato dei nove, si era pronunciato in senso favorevole - elaborato dalla I Commissione della Camera dei deputati e non approvato dall'Assemblea, nonostante lo svolgimento della discussione generale, solo a causa dell'intasamento dei lavori parlamentari verificatosi allo scadere della legislatura.
Il testo che, con le modifiche prima indicate, proponiamo in questa sede, costituisce l'esito dell'unificazione di svariate proposte di legge, provenienti da quasi tutti i gruppi parlamentari, e di un disegno di legge d'iniziativa governativa, che propose una riforma organica con l'obiettivo di sostituire l'ormai superata normativa rappresentata dal testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773.
Esistono oggettive esigenze che rendono indifferibile l'approvazione di questo testo legislativo ed è necessario che le varie questioni connesse alla tutela della sicurezza del nostro Paese trovino una risposta
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differenziata e articolata, che non si risolva in un aggravio di compiti costante e progressivo in capo alle Forze di polizia di dimensione nazionale.
Inoltre, la materia è regolata, come ricordato, da una normativa risalente agli inizi degli anni trenta, che ha conosciuto una serie di modifiche e una stratificazione di norme secondarie e di circolari amministrative per la sua attuazione, producendo notevoli incertezze applicative.
Non è possibile mantenere adeguati i livelli di sicurezza nei settori in oggetto quando vi sono margini di incertezza sul piano normativo.
Siamo di fronte a necessità che derivano non solo dall'opportunità di adeguare la normativa alle mutate esigenze, ma anche dall'esigenza di conformarsi alla normativa comunitaria, anche tenuto conto delle procedure di infrazione avviate nei confronti del nostro Paese.
Il testo proposto reca una disciplina organica dell'attività di sicurezza esperibile da soggetti privati (vigilanza privata, investigazione privata, ricerca e raccolta di informazioni, recupero extragiudiziale di crediti per conto terzi, trasporti e scorta valori, servizi di custodia e di sicurezza sussidiaria). Tali attività sono complessivamente definite «di sicurezza sussidiaria».
Dalla definizione scaturisce una prima riflessione tutta di carattere politico. Infatti, se si è voluto individuare questo grande comparto definendolo «di sicurezza sussidiaria», ciò vuol dire che si ritiene che tale comparto, partendo dall'attività e dall'impegno dei privati, debba concorrere con il settore pubblico e con lo Stato a dare maggiore incidenza ai servizi di sicurezza e una risposta più completa alle esigenze della società moderna.
Il testo si compone di 35 articoli ripartiti in sette capi, recanti rispettivamente: disposizioni generali, norme sugli istituti di vigilanza e di sicurezza e sulle guardie giurate, disciplina dei servizi di trasporto di valori e di scorta a valori, norme sui servizi di custodia e sugli altri servizi di sicurezza secondaria, disposizioni sull'attività di investigazione e ricerca, disciplina dell'attività di recupero stragiudiziale dei crediti e disposizioni finali e transitorie.
Come si comprende, si tratta di un testo significativo e di un intervento legislativo molto articolato, che cerca di rispondere alle esigenze del settore e di tanti soggetti privati che si sono impegnati, dal punto di vista degli ingenti investimenti, per adeguarsi alle più sofisticate tecnologie in termini di sicurezza complessiva, anche dei sistemi economici.
L'articolo 1 definisce l'oggetto della legge: disciplina delle attività di sicurezza sussidiaria rivolte ad evitare danni o pregiudizi alla libera fruizione dei beni, anche immateriali, svolte da soggetti privati, che la legge non riserva alla forza pubblica.
L'articolo 2 disciplina in via generale le autorizzazioni di polizia alle quali la legge subordina l'esercizio delle attività di cui all'articolo 1. Ai sensi dell'articolo 3, il rilascio delle autorizzazioni è subordinato all'approvazione di un progetto organizzativo e tecnico-operativo presentato dal richiedente, nonché, per gli istituti di vigilanza e di sicurezza, all'approvazione delle regole tecnico-operative concernenti il servizio delle guardie giurate.
Al di là dell'articolo 1, che reca norme di carattere generale, si tratta di una prima significativa innovazione nel rapporto fra lo Stato e i privati che agiscono in questo settore. Infatti, ad oggi, tutta la materia è regolata dal citato e ormai in parte superato testo unico sulla pubblica sicurezza, in base al quale qualsiasi cittadino che possiede i requisiti minimali previsti dalla normativa può richiedere all'autorità competente per territorio - in questo caso, il prefetto - il rilascio di un'autorizzazione a svolgere questo tipo di servizio, senza che siano richieste capacità tecniche ed economiche. In questo modo, invece, la possibilità di ottenere un'autorizzazione in un settore tanto delicato è legata al possesso di una serie di requisiti anche da parte dei titolari. Si tratta di un'altra innovazione. Infatti, mentre oggi l'autorizzazione è ad personam, la presente proposta di legge prevede che le autorizzazioni
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possano essere rilasciate a società o a cooperative; esse, quindi, diventano un bene aziendale, perché in tale modo deve essere concepita un'azienda che agisce in questo settore. Quindi, la prima innovazione riguarda la concessione delle autorizzazioni: sono necessari alcuni requisiti particolari dal punto di vista tecnico e relativamente alla capacità economica dell'azienda che deve essere presente sul mercato.
L'articolo 4 elenca gli obblighi di registrazione, di comunicazione all'autorità e di vigilanza cui sono tenuti in via generale i titolari delle attività autorizzate in aggiunta a quanto specificatamente previsto per ciascuna di tali attività.
L'articolo 5 disciplina condizioni e modalità del diniego, della sospensione e della revoca delle autorizzazioni. Anche in questo caso si riempie un vuoto normativo dato che oggi tali evenienze sono tutte collegate alla discrezionalità dell'autorità responsabile presente sul territorio. Molto spesso in tale campo la norma è stata dettata da circolari prefettizie o ministeriali o, addirittura, da sentenze del tribunale amministrativo regionale che ha interdetto l'attività dei responsabili territoriali.
L'articolo 6 consente, a determinate condizioni, che per le imprese stabilite in un altro Stato membro dell'Unione europea in cui prestino legalmente servizi di sicurezza sussidiaria l'autorizzazione sia sostituita da una dichiarazione di inizio attività. Tale articolo collega la suddetta norma a quanto si accennava in premessa, ossia all'attività dell'Unione europea, che in tale settore è intervenuta più volte richiamando l'Italia e innescando la procedura di infrazione tuttora pendente presso la Corte di giustizia. Con l'articolo in oggetto si cerca, appunto, di ovviare a tale tipo di richiamo.
L'articolo 7 indica i casi ed i modi in cui gli enti pubblici, gli altri enti collettivi ed i privati possono esercitare in forma diretta, a mezzo di guardia giurata, attività di sicurezza sussidiaria.
L'articolo 8 istituisce presso il Ministero dell'interno una commissione consultiva centrale per le attività di sicurezza sussidiaria, mentre, ai sensi dell'articolo 9, il Ministero dell'interno può delegare i prefetti dei capoluoghi di regione ad istituire osservatori regionali in materia. Anche in tale caso si tratta di un'innovazione dal punto di vista dei meccanismi di coordinamento dell'attività nel settore. La suddetta commissione consultiva, infatti, dovrà regolare il mercato ed i rapporti fra le categorie interessate (datori di lavoro, maestranze, sindacati e altri soggetti) attraverso interventi di monitoraggio delle attività, la formulazione di proposte alle autorità provinciali di pubblica sicurezza e l'espressione di pareri al Ministro dell'interno e al prefetto.
L'articolo 10 istituisce presso il Ministero dell'interno il registro delle persone che esercitano professionalmente talune delle attività di sicurezza disciplinate dalla legge. Il registro è tenuto dalla commissione istituita dall'articolo 8. Anche in questo caso vi è un'innovazione dato che ad oggi non abbiamo un registro generale delle persone che agiscono in tale settore, delle persone autorizzate o che hanno avuto dal prefetto competente per territorio il rilascio del decreto di guardia particolare giurata.
L'articolo 11 definisce i requisiti e le condizioni del rilascio delle autorizzazioni concernenti le attività degli istituti di vigilanza e di sicurezza, ivi compresi i limiti territoriali per l'esercizio di tale attività.
L'articolo 12 elenca gli obblighi inerenti alle autorizzazioni medesime. Anche in questo caso vi sono alcune innovazioni: i limiti territoriali attuali, che si scontrano con le esigenze del mercato, vengono superati dando la possibilità a un'azienda di avere anche più sedi. Sono, ovviamente, fissati limiti di concentrazione per fare sì che non vi siano posizioni prevalenti all'interno del mercato.
I successivi articoli sono specificatamente dedicati alle guardie giurate: l'articolo 13 disciplina le modalità ed i limiti di impiego di tali guardie, l'articolo 14 i requisiti per la nomina e le relative modalità, l'articolo 15 ne definisce i requisiti professionali, mentre l'articolo 16 definisce
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cause ed effetti della sospensione e della cessazione della qualifica di guardia giurata.
Fino ad oggi, per la disciplina della materia relativa ai requisiti richiesti per il riconoscimento dell'idoneità ad esercitare l'attività di guardia giurata vi erano soltanto alcune indicazioni nel citato testo unico delle leggi di pubblica sicurezza ed esso era collegato alla discrezionalità dei singoli prefetti. Ai proponenti sembra inverosimile che il possesso di una pistola e di una divisa per svolgere compiti di sicurezza collettiva non sia collegato al possesso di una serie di requisiti professionali. Da questo punto di vista, la presente proposta di legge è fortemente innovativa, perché con essa si introduce il concetto di una formazione professionale obbligatoria, che diventa così un prerequisito per essere iscritti all'albo provinciale delle persone idonee ad ottenere il decreto di nomina di guardia particolare giurata. Cambia dunque l'approccio alla professione. Vi è un prerequisito di base, costituito dalla formazione professionale; questa dovrà essere stabilita con protocolli e programmi da parte della citata commissione di cui all'articolo 8. Quindi, una volta acquisito il prerequisito della formazione professionale, si potrà chiedere l'iscrizione nell'elenco gestito dal prefetto competente per territorio; così ogni istituto potrà liberamente chiedere l'assunzione di coloro che sono iscritti nel medesimo elenco, superando in tale modo uno dei problemi più urgenti. Oggi, infatti, per il rilascio di un decreto di nomina di guardia particolare giurata non ci sono tempi prefissati o procedure che possano essere controllate: tutto è collegato alla discrezionalità delle singole prefetture e ai tempi che queste con grande discrezionalità utilizzano per il rilascio di tale idoneità. Accade dunque molto spesso che gli istituti di vigilanza si trovino nella condizione di non poter procedere a nuove assunzioni, per la variabilità (non preventivabile) del periodo occorrente per il rilascio di un permesso da parte delle prefetture competenti. Quindi anche su questo aspetto si è fatta chiarezza, definendo una procedura certa, così da impedire che possa intervenire una discrezionalità molto spesso anche contestabile.
Gli articoli 17, 18 e 19 sono specificatamente dedicati al rilascio delle autorizzazioni per i servizi di trasporto valori e di scorta a valori e all'esercizio delle relative attività. L'articolo 20 disciplina specificatamente l'attività di contazione del denaro e di deposito del denaro (o di altri valori) in luoghi protetti (caveaux). L'articolo 21 disciplina l'impiego in tale ambito delle guardie giurate. Anche in questo campo è stata apportata una grande innovazione, in quanto si contempla la possibilità di un'autorizzazione a carattere nazionale per i servizi di trasporto valori. Per la prima volta vengono regolamentate - anche perché forse negli anni trenta quando fu emanato il più volte ricordato testo unico non esistevano queste metodiche - le autorizzazioni per i caveaux e le modalità con le quali deve essere gestito il denaro che viene affidato alle società private per la conta; a tale riguardo si ritiene, inoltre, che dovrà essere prevista una apposita disciplina per collegare questo tipo di attività alle norme vigenti in materia di antiriciclaggio, ma non si reputa opportuno farlo in questa sede.
Le autorizzazioni relative ai servizi di custodia e agli altri servizi di sicurezza secondaria sono regolate dall'articolo 22, mentre l'articolo 23 rimette a un regolamento ministeriale la definizione dei requisiti professionali e tecnici per l'esercizio di tale attività e dei relativi controlli. L'articolo 24 disciplina l'impiego degli operatori abilitati all'espletamento di tali servizi. Costoro, ai sensi dell'articolo 25, devono ottenere l'iscrizione in un apposito registro. Anche in questo caso la norma ha carattere innovativo, recependo la necessità di un controllo in questi settori tanto articolati. Oggi si assiste al paradosso - come rilevato dal primo firmatario della presente proposta di legge in molte occasioni (convegni pubblici, confronti) - che per quanto riguarda l'attività di portierato, qui regolamentata, non vi è nessun limite all'accesso alla professione. Paradossalmente,
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infatti, ogni operatore del settore può utilizzare qualsiasi tipo di personale; può anche mettersi fuori di un penitenziario, aspettare il primo detenuto che viene rilasciato e assumerlo: nessuno oggi può contestargli questa evenienza. Con la norma in esame, invece, si intende disciplinare anche tali casi, prevedendo la possibilità di individuare in qualsiasi momento la persona addetta all'esercizio di un'attività di sicurezza. Gli articoli 26 e 27 concernono le attività di investigazione e ricerca, ferme restando le specifiche discipline relative alle attività di investigazione difensiva, di cui al libro V, titolo VI-bis, del codice di procedura penale; l'esercizio di tale attività è anch'esso soggetto ad autorizzazione e sottoposto a specifici obblighi e controlli.
Gli articoli 28 e 29 disciplinano, infine, le attività di recupero stragiudiziale dei crediti e il rilascio delle relative autorizzazioni, istituendo, altresì, un apposito registro degli agenti di recupero. Con riferimento a tale aspetto, oggi, per l'attività di recupero crediti (che è cresciuta oltre modo per la grande mole di credito presente in tutti i settori), si utilizzano operatori che, molto spesso, non sono identificabili. A tale riguardo si riportano alcuni esempi, già utilizzati in altre circostanze, in riferimento alle categorie interessate. Oggi il recupero dei crediti viene effettuato da società autorizzate da chi ha competenza specifica; tuttavia, il personale che opera in tale settore non è in alcun modo rintracciabile, così che chiunque può «bussare alla porta» di un creditore per chiedere il recupero della somma dovuta. In alcune regioni del Mezzogiorno, ad esempio, l'attività di recupero dei crediti può essere svolta da un soggetto affiliato a qualche clan malavitoso o che notoriamente delinque: qualora lo stesso si presenti per riscuotere a un debitore, questi rimarrebbe interdetto non sapendo come comportarsi rispetto a tale richiesta. Ritenendo, quindi, indispensabile disciplinare la materia, la proposta di legge prevede che la persona che svolge questo tipo di attività deve possedere determinati requisiti e, in particolare, si prevede che essa può essere identificata e controllata dall'autorità di polizia competente.
Gli articoli 30, 31, 32 e 33 recano, rispettivamente, disposizioni penali, misure agevolative di natura finanziaria e fiscale destinate agli operatori del settore, norme in materia di responsabilità per danni, nonché disposizioni transitorie. L'articolo 34 è dedicato alle abrogazioni, mentre l'articolo 35 dispone in ordine all'entrata in vigore della legge.
In conclusione, si ritiene che l'attività svolta in questi anni (all'esterno tale attività è stata posta in essere anche da altri colleghi parlamentari, nonché da quanti sono interessati alla tematica in oggetto nel confronto con le categorie interessate) abbia dimostrato la necessità e l'impellenza di questo intervento legislativo per riempire un vuoto normativo. Le organizzazioni di categoria richiedono un forte intervento legislativo; da questo punto di vista, abbiamo esteso il campo di intervento iniziale (si prevedeva di intervenire unicamente sugli istituti di vigilanza) anche ad altri settori e questo ha contribuito ad aumentare le aspettative nei confronti della nuova disciplina proposta (gli operatori del settore aspettano tale disciplina ormai da molti anni). Si ritiene, quindi, che la normativa in esame possa risolvere definitivamente i tanti problemi che attanagliano questo settore, mettendolo nelle condizioni di crescere e di competere, a fronte della sfida che l'Europa, la globalità e l'economia impongono a tutti i mercati.
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